A 25 AÑOS DEL 11-S: ¿Cómo cambió el comercio internacional CAMBIÓ ?

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 marcaron, ante todo, una tragedia humana cuyas consecuencias excedieron largamente las fronteras de Estados Unidos. A 25 años, la fecha permite también observar una transformación menos recordada: el cambio que produjeron en la seguridad del transporte, los controles aduaneros y la organización de las cadenas internacionales de suministro.

Sábado 12 de septiembre de 2026 - Mg. Yanina. S. Lojo

Ayer se cumplieron 25 años de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Una fecha que invita, ante todo, a recordar a sus víctimas. Pero transcurrido un cuarto de siglo, también permite analizar algunas de sus consecuencias menos visibles.

El comercio internacional de comienzos del siglo XXI estaba atravesado por un proceso que llevaba años desarrollándose: cadenas de producción cada vez más fragmentadas entre países, expansión del transporte contenerizado, reducción de tiempos logísticos y una creciente búsqueda de eficiencia.

Mover más mercadería, en menos tiempo y a menor costo era uno de los grandes objetivos de la globalización. El 11 de septiembre de 2001 no puso fin a ese proceso.

Pero incorporó con una fuerza inédita una nueva pregunta: ¿cómo mantener abierto y fluido el comercio internacional sin convertir esas mismas redes logísticas en una vulnerabilidad?

La respuesta modificaría puertos, aduanas, navieras, empresas y procedimientos que todavía hoy forman parte de cualquier operación internacional.

Cuando la seguridad entró en la cadena logistica

El transporte marítimo constituía un desafío particularmente complejo. El volumen de cargas que circulaba internacionalmente hacía imposible pensar en un sistema basado en revisar físicamente cada contenedor. Una política de seguridad que dependiera exclusivamente de inspecciones podía terminar paralizando aquello que pretendía proteger.

La respuesta fue avanzar hacia un modelo diferente: obtener más información, identificar riesgos con anticipación y concentrar los controles allí donde fueran realmente necesarios.

Estados Unidos avanzó rápidamente en esa dirección.

En noviembre de 2001 nació el Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT), una asociación voluntaria entre la Aduana estadounidense y empresas que participan de las cadenas internacionales de suministro. Actualmente, U.S. Customs and Border Protection informa que el programa cuenta con más de 11.400 socios certificados que representan más del 52% —medido por valor— de las cargas importadas por Estados Unidos.

La idea introducía una lógica que después se extendería internacionalmente: la seguridad no debía ser responsabilidad exclusiva de la Aduana. También debían participar importadores, exportadores, transportistas, terminales, agentes y demás actores de la cadena logística.

El control empezó antes de la frontera

En enero de 2002, Estados Unidos lanzó además la Container Security Initiative (CSI). Su lógica era particularmente importante: las cargas consideradas de alto riesgo podían ser identificadas antes de llegar a Estados Unidos y, mediante cooperación con las autoridades de otros países, ser inspeccionadas en puertos extranjeros antes de su embarque.

El control fronterizo comenzaba así a adquirir una dimensión diferente. La frontera física seguía existiendo, pero parte del análisis de seguridad empezaba mucho antes de que el buque arribara al puerto estadounidense.

En diciembre de ese mismo año comenzó a implementarse otro instrumento clave: la denominada 24-Hour Rule. Para determinados embarques marítimos con destino a Estados Unidos, la información sobre la carga debía ser presentada a la Aduana con al menos 24 horas de anticipación a su carga en el puerto extranjero. El cambio parece técnico.

Pero refleja una transformación enorme: la información previa empezó a convertirse en uno de los principales instrumentos de control. En lugar de esperar a que una mercadería llegara para decidir qué hacer con ella, era posible analizar anticipadamente datos de la operación, seleccionar cargas de mayor riesgo y orientar allí los recursos de inspección.

Los puertos del mundo también cambiaron

La transformación no quedó limitada a Estados Unidos. La Organización Marítima Internacional reaccionó rápidamente después de los atentados. En diciembre de 2002 se adoptó el International Ship and Port Facility Security Code, conocido universalmente como Código ISPS, que entró en vigor el 1 de julio de 2004.

La propia IMO señala expresamente que este nuevo régimen fue desarrollado como respuesta a los atentados del 11 de septiembre. El Código incorporó nuevas exigencias de seguridad para buques e instalaciones portuarias y requirió evaluaciones, planes y procedimientos destinados a prevenir amenazas contra el transporte marítimo internacional.

Era una señal clara de que lo ocurrido en Estados Unidos había generado una transformación mucho más amplia. La seguridad de la cadena de suministro ya no era simplemente un problema doméstico. Se había convertido en una cuestión internacional.

Seguridad y Facilitación ¿Objetivos que se contradicen?

En febrero de 2004, la UNCTAD describía con claridad el nuevo escenario. Después de los acontecimientos del 11 de septiembre, sostenía, las consideraciones de seguridad habían pasado al primer plano de las preocupaciones internacionales y se habían desarrollado numerosas iniciativas regulatorias, tanto unilaterales como multilaterales, especialmente alrededor del transporte marítimo y los contenedores.

Pero aparecía inmediatamente otro problema. Cada nuevo control tenía un costo. Más inspecciones podían significar más demoras. Más requisitos podían aumentar los costos logísticos. Y controles indiscriminados podían terminar perjudicando precisamente al comercio legítimo que se buscaba proteger.

La discusión empezó entonces a desplazarse. El objetivo ya no podía consistir simplemente en controlar más. Había que controlar mejor.

Del riesgo generalizado a la gestión del riesgo

En junio de 2005, el Consejo de la Organización Mundial de Aduanas adoptó el SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade. El propio nombre sintetizaba el nuevo paradigma: asegurar y facilitar el comercio internacional. No seguridad o facilitación. Seguridad y facilitación.

El marco promovió estándares comunes de seguridad, intercambio anticipado de información, cooperación entre administraciones aduaneras y asociación entre las Aduanas y el sector privado.

En 2007, la OMA incorporó formalmente su programa de Operador Económico Autorizado (OEA) dentro de esta arquitectura. El concepto resulta central para comprender la Aduana moderna. No todos los operadores ni todas las operaciones presentan el mismo nivel de riesgo.

Una empresa que puede demostrar cumplimiento, trazabilidad y determinados estándares de seguridad puede ser considerada confiable y acceder, bajo los distintos programas nacionales, a medidas de facilitación. La contracara es igualmente importante: los recursos de control pueden concentrarse donde el riesgo es mayor.

La confianza y el historial de cumplimiento pasan a tener valor dentro de la cadena logística.

Una transformación que continuó mucho después el 11-S

Sería incorrecto atribuir al 11 de septiembre cada transformación aduanera ocurrida desde entonces. La facilitación del comercio, la digitalización y la gestión de riesgo tienen historias y causas mucho más amplias.

Pero sí puede afirmarse que los atentados aceleraron extraordinariamente la incorporación de la seguridad de la cadena logística a la agenda internacional y contribuyeron a consolidar mecanismos de información anticipada, cooperación aduanera y segmentación de riesgos.

Con el paso de los años, esa lógica convergió con otra agenda: la facilitación. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio, que entró en vigor en febrero de 2017, es un buen ejemplo. Entre otras disposiciones, establece que las administraciones deben, en la medida de lo posible, utilizar sistemas de gestión de riesgo, concentrar los controles en los envíos de mayor riesgo y agilizar aquellos considerados de bajo riesgo. También contempla medidas adicionales de facilitación para operadores que cumplen determinados criterios.

Dos agendas que alguna vez podían parecer contradictorias —controlar y facilitar— terminaron formando parte del mismo modelo de administración fronteriza.

Después llegaron nuevos shocks

El 11-S incorporó con enorme fuerza la seguridad física de las cadenas de suministro.Pero no sería el último shock capaz de cambiar la manera de pensar el comercio internacional.

La pandemia volvió visible otro problema: la vulnerabilidad de cadenas extraordinariamente eficientes pero excesivamente concentradas. Faltaron semiconductores. Se interrumpieron procesos productivos. Aparecieron cuellos de botella logísticos. Determinados insumos estratégicos dejaron de estar disponibles con la facilidad que empresas y gobiernos habían dado por descontada. La palabra dominante pasó a ser resiliencia.

Luego, la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, la invasión rusa de Ucrania, las sanciones económicas, los controles sobre determinadas tecnologías y las tensiones sobre rutas comerciales estratégicas incorporaron todavía otra dimensión. La seguridad económica.

El precio ya no es la única variable a tener en cuenta

Actualmente una empresa puede encontrar al proveedor más barato y, aun así, decidir diversificar sus compras. Un gobierno puede considerar riesgoso depender de un solo país para obtener semiconductores, medicamentos, energía o minerales críticos.

Una compañía puede revisar su cadena logística no porque haya aumentado el costo del producto, sino porque cambió el riesgo geopolítico asociado con determinado origen o determinada ruta.

Conceptos como friendshoring, nearshoring, de-risking, minerales críticos, seguridad energética y resiliencia de las cadenas de suministro se volvieron parte del vocabulario del comercio global. Y ya existe evidencia de que la geopolítica está modificando efectivamente los flujos económicos. Estudios del Fondo Monetario Internacional han encontrado señales de una creciente fragmentación del comercio y de la inversión entre países geopolíticamente más distantes.

No estamos necesariamente frente al fin de la globalización. Pero sí frente a una globalización en la que eficiencia y costo conviven cada vez más con seguridad, resiliencia y riesgo geopolítico.

25 años de transformación

Quizás exista una manera sencilla de observar todo el proceso. En los años noventa, gran parte de la conversación sobre cadenas globales se concentró en la eficiencia. Después del 11 de septiembre, la seguridad adquirió un protagonismo extraordinario. Después de la pandemia, la palabra clave pasó a ser resiliencia. Y en los últimos años tomó fuerza la discusión sobre seguridad económica.

No son etapas que se hayan reemplazado unas a otras. Conviven. Las empresas siguen buscando reducir costos. Pero también quieren proveedores alternativos. Los gobiernos buscan facilitar el comercio. Pero necesitan controlar riesgos. Las Aduanas buscan agilizar operaciones. Pero requieren cada vez más información para decidir cuáles merecen una intervención mayor.

¿Qué significa todo esto para Argentina?

La experiencia internacional deja una enseñanza especialmente relevante para un país que necesita aumentar sus exportaciones e incorporar más empresas al comercio exterior.

Facilitación y control no deberían plantearse como objetivos opuestos. Una administración moderna debería ser capaz de controlar mejor para intervenir menos allí donde el riesgo es bajo. Eso requiere información anticipada, digitalización, interoperabilidad, análisis de riesgo, coordinación entre organismos y esquemas que reconozcan el cumplimiento de los operadores.

También exige que cada nuevo requisito sea evaluado en función del riesgo que pretende administrar y del costo que genera para quienes comercian legítimamente. La discusión es particularmente relevante para las PyMEs. Una gran compañía puede tener departamentos completos dedicados a administrar regulaciones, certificaciones y trámites.

Para una empresa pequeña, cada demora y cada costo adicional pueden convertirse directamente en una barrera de entrada al comercio internacional.

El legado menos visible

Cuando se recuerda el 11 de septiembre de 2001, inevitablemente se piensa primero en sus víctimas y en las enormes consecuencias humanas, políticas y geopolíticas de los atentados.

Existe, sin embargo, otro legado mucho menos visible.Está presente cuando una Aduana analiza información antes de que la mercadería llegue a su territorio. Cuando un sistema selecciona una operación de acuerdo con su nivel de riesgo. Cuando un puerto aplica estándares internacionales de seguridad. Cuando dos administraciones intercambian información. Cuando una empresa acredita la seguridad de su cadena logística. O cuando un operador considerado confiable recibe medidas de facilitación.

A 25 años, buena parte de la infraestructura regulatoria que rodea al comercio internacional refleja aquella transformación.

El 11-S no creó la seguridad aduanera ni la gestión de riesgo. Pero modificó su escala, aceleró su internacionalización y convirtió la seguridad de la cadena logística en una cuestión central del comercio global.

El comercio mundial continuó creciendo. Los barcos siguieron navegando, los aviones volvieron a despegar, los puertos continuaron operando y las mercaderías siguieron atravesando fronteras. Pero muchas de las reglas bajo las cuales lo hacen cambiaron para siempre.

Y detrás de esas reglas hay algo que a veces se pierde entre procedimientos, controles y estadísticas: la seguridad nunca es solamente una cuestión de mercaderías. En última instancia, se trata de proteger personas.

Quizás por eso, 25 años después, analizar las transformaciones que siguieron al 11 de septiembre no debería hacernos perder de vista aquello que está antes que cualquier consecuencia económica. Detrás de aquel día hubo miles de vidas, familias y ausencias.

Recordarlas debe seguir siendo el punto de partida. Y también el final.